俄罗斯政府信息公开法研究

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在建设民主法治国家和信息社会等背景下，俄罗斯制定了《俄罗斯政府信息公开法》，该法主要包括总则、政府信息获取及保障的基本要求、政府信息的提供等内容，其亮点主要表现在内容上具有国际水准、以保障公民信息获取权为基点和目的、信息公开的义务主体(责任主体)范围广泛、突出和重视利用互联网公开政府信息等方面，但是仍存在在信息公开法律体系中的主导地位不牢、受限制获取(即不予公开)信息不明确、政府信息公开的外部监督存在缺失等不足。

2010年1月1日实施的《俄罗斯政府信息公开法》(该法本名为《获取国家机关和地方自治机构信息保障法》，基于论述方便和国内研究用语习惯，本文称之为《俄罗斯政府信息公开法》)，被称为俄罗斯近十年来最具革命性的法律之一，成为俄罗斯迈向“信息公开时代”的标志，值得关注。

1《俄罗斯政府信息公开法》的制定

1.1制定的背景

(1)建设民主法治国家

20世纪90年代，俄罗斯开始建设民主法治国家。民主法治的基本精神是民权至重、法律至上、宪法至尊、政府权力有限，其使俄罗斯人对国家治理有发言权，享受公正法治的保护。政府信息公开制度是民主法治发展的必然诉求，是民主政治赖以建立的基础，也是衡量一国政治民主程度和信息化水平的标尺，已成为信息时代各国的必然选择，俄罗斯亦然。封锁信息是专制行为，政府公开信息并保障自由获取是建设民主法治国家的重要条件之一。

(2)政府腐败问题引起社会不满

苏联解体后，俄罗斯成为世界上腐败现象最严重的国家之一，贪腐现象井喷般爆发，各种腐败行径趁转轨期间法制和行政管控的极度缺失，俨然发起了一场“突进运动”。腐败侵蚀掉国家地位和公序良俗，败坏政府公信力，造成社会不公，影响改革与经济发展，对国家构成了最严重的威胁。腐败的主因是政府工作活动(包括政府信息)不透明(俄罗斯政府的透明性在48个主要国家中排名第40位)，缺乏社会监督；而社会监督的前提是政府信息公开，政府信息公开才能扩大政府的透明度、廉洁度，其是反腐的有效措施。

(3)非政府组织争取公民信息获取权活动

在俄罗斯较有影响的信息自由发展研究所以研究和解决公民获取社会信息尤其是政府信息权利的保护与实现问题为宗旨。该研究所每年测评政府网站信息公开情况，发布年度报告，编写《获取政府信息报告》、《i-Citizen：政府网站指南》等，举办研讨会、新闻发布会，参与司法诉讼，举行民意调查，组织“争取信息公开法通过”运动，将大量要求通过该法的信件寄给总统，推动政府尽早通过信息公开法。类似组织还有透明国际俄罗斯分部等。这种自下而上推动俄罗斯成为“公开国家”的社会力量，在保障公民信息获取权、提高政府透明度和责任感、消除腐败和法律虚无主义等方面发挥了积极作用。

(4)面临国际压力

政府信息公开已成世界潮流，70个国家已经制定了信息公开法。俄罗斯若忽视这个趋势，可能面临政治和经济被孤立的危险。为改善国际环境、拓展外交空间、恢复强国地位，俄罗斯需与欧洲委员会、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等建立关系。这些组织对各国政府信息公开法制建设有较高要求，如欧洲委员会制定有《官方信息获取公约》，俄罗斯要加入世界贸易组织，先要“政府入世”，建立透明、开放政府，签署《欧洲人权公约》等协议，要遵守政府保障信息自由等规定。信息封闭使俄罗斯在国际交往中处于被动、不利的境地，且与大国地位不符。政府信息公开制度成为俄罗斯参与国际事务、与国际接轨的前提之一。

(5)建设信息社会

《俄罗斯信息社会建设构想》将建立公民接收、传播和利用信息的保障制度作为信息社会的基本标志，提出国家应为公民获取信息提供保障。2000年，俄罗斯签署《全球信息社会冲绳宪章》，开始参与UNESCO，联合国教育、科学及文化组织)全民信息计划，着力建设信息社会。信息社会的前提是政府信息化，政府信息化的核心是政府信息的开发、利用，这离不开政府信息公开，而且信息社会为信息公开提供了社会基础。在信息时代，社会信息成为重要的社会权力资源，几乎都由政府掌控，即公共资源，应开放供社会共享。互联网这种以民主、开放为基础的结构体系，促使整个社会进入更广泛的民主和开放状态，使公众信息需求大增，而政府掌握的社会信息最具需求性，政府作为社会信息的最大拥有者，有责任公开信息并保障公民自由获取。“政府网站如能按《俄罗斯政府信息公开法》的规定公开信息，俄罗斯信息社会就建成一半了”。

(6)构建电子政府

建设电子政府是各国应对信息社会和政府改革的必然选择和重要举措，被普遍提升至国家战略高度，也是俄罗斯建构公开透明、高效廉洁政府的必由之路。2002年，俄罗斯政府制定了《“电子俄罗斯”联邦纲要》，其基本目标是通过采用信息通信技术提高政府管理水平，保障公民获取政府信息权。建设电子政府能提高政府工作效率，解决公民获取政府信息问题，促进民主政治建设。电子政府在某种程度上的本质功能是信息的传播与获取，政府信息公开和可获取性为其重要内容，没有信息自由获取制度，建设电子政府是不可能的。信息的分散化使权力分散，“信息的即索即得创造了更深层次的民主”。《到2010年俄罗斯电子政府建设构想》将“利用信息通信技术建设保障公民获取政府信息的系统”作为优先，提出构建政府网站，让公众通过网站获取政府信息。这意味着伴随电子政府建设的应是政府信息公开制度，建设电子政府是实现信息获取权的保障。

1.2制定的历程

1993年，叶利钦发布“保障公民信息获取权的补充规定”总统令，要求政府遵守信息公开原则，提供涉及公民权利和社会利益的文件。1996年，叶利钦向国家杜马提交《信息权利法》(草案)，将获取政府信息作为实现信息权利的基本原则，明确政府保障信息权利的义务，为政府信息公开立法奠定了基础。

普京执政后关注信息获取和政府改革问题，在2002年国情咨文中指出“将信息获取作为行政改革的独立内容”，“政府编制信息公开目录，并以法律形式批准，这是建设公民社会和良好经济环境必须的”。2002年，俄经贸部提出《俄罗斯政府信息公开法》(草案)，并被列入2004年俄政府立法计划；2005年，普京在国情咨文中提及公民信息获取：“这是最重要的政治问题，与国家政策中的自由公平原则相关，我对《俄罗斯政府信息公开法》(草案)充满期待，重要的是尽快通过，使公民获得更多的政府信息，维护自身权益”；2005年6月，几经返修的《俄罗斯政府信息公开法》(草案)在俄罗斯政府会议上“基本”通过；2007年1月，俄罗斯政府将《俄罗斯政府信息公开法》(草案)提交国家杜马，4月通过国家杜马一审后被长时间搁置； 2008年11月，总统梅德韦杰夫在国情咨文中开启的反腐运动使《俄罗斯政府信息公开法》(草案)在2008年末至2009年初快速通过国家杜马二、三审和联邦委员会同意，2009年2月9日由总统签署。可见，总统的重视和指示是该法通过的关键。

《俄罗斯政府信息公开法》从起草到通过历时7年，是国家杜马审议时间最长的法律之一，且几度停顿，其艰难性可见一斑。一是因为该法调整对象的敏感性触及政府利益，政府机关的消极抵触、根深蒂固的传统官本位思想使其不愿公开信息。同时，由于拥有信息还是一种特权的象征，“政府机关最大限度封闭和保密自己的工作内容，脱离民众和社会”。二是因为审议修订《大众信息传媒法》、《行政侵权法法典》、《民法典》等相关法律也非一帆风顺。

与任何一部好法律一样，《俄罗斯政府信息公开法》的通过是长期、复杂的。难度大表明意义大，越有必要排除阻力通过和实施。充裕的时间使“该法每条内容都能在专家和政治层面讨论”，广征意见、建议，有利于该法尽可能的完善。为应对互联网技术在政府部门的应用，规范和指导政府网上公开信息，《俄罗斯政府信息公开法》至今已修订了4次。

2《俄罗斯政府信息公开法》的主要内容

《俄罗斯政府信息公开法》共五章26条，包括总则、政府信息获取及保障的基本要求、政府信息的提供、侵犯政府信息获取权的责任、附则。

2.1相关术语

“政府信息”即政府机关及下属部门在履行职责过程中产生和收集的信息；“信息用户”指查找政府信息的公民、组织、社团及政府机关；“政府官网”指含有政府信息的互联网网站，政府机关对其拥有域名权；“申请”是信息用户以口头、书面、电子等形式向政府机关或公职人员提出获取信息的要求。

2.2适用范围

《俄罗斯政府信息公开法》适用于调整信息用户获取政府信息时产生的法律关系，适用于媒体申请公开政府信息，包括《大众信息传媒法》不调整的信息关系；不适用于调整、获取政府机关收集个人数据产生的信息关系、政府机关审理公民申请程序、政府机关之间提供信息等。

2.3保障获取政府信息的基本原则

政府信息公开的原则包括：政府信息的公开和公共可获取性(法律另有规定除外)；政府信息的准确性和及时性；以合法方式自由查找、接收、传递、传播信息；尊重公民个人私生活、个人和家庭秘密权、声誉，尊重组织的商业秘密权。

2.4信息用户的权利及政府的责任

信息用户有权接收准确的政府信息、拒绝接收政府信息、控诉侵害其信息获取权的政府机关及公职人员、要求赔偿信息获取权受侵害造成的损失、申请不受获取限制信息时无需说明理由。政府机关设置部门、配备人员、制定章程，通过以下方式保障用户对政府信息的获取：①提供准确、可靠的信息；②按规定期限和方式提供信息；③提供政府信息时排除含有受获取限制的信息；④在职责范围内为获取信息创造条件，建设服务于用户的政府信息系统；⑤财政预算时确保政府信息公开费用；⑥利用互联网公开信息；⑦在办公场所及图书馆等场所提供上网条件，保障公民获取政府信息；⑧采取措施保护互联网上的政府信息。

2.5政府信息公开方式

政府公共信息以开放数据的形式在互联网上向不限定群体提供。政府信息可通过公共通信网络传输，俄罗斯政府明确政府信息系统中信息的获取方式，即按统一身份识别和验证系统向授权用户提供信息。政府机关依法以当面、口头、书面、电子等形式提供信息：①在媒体上发布；②在政府官网公布；③允许公民和法人按规定参加政府机关会议；④在办公场所设置陈列台等地方，公开办事、接待来访、申请公开信息的程序等；⑤通过图书馆、档案馆等机构公开；⑥依申请公开；⑦法律规定的其他方式。

2.6依申请公开信息

公民有权以口头、书面、电子形式直接或通过代理人向政府机关申请公开信息。其申请应写清申请人姓名、地址、电话、传真、电邮，以便准确答复。政府机关有权弄清楚申请内容，以提供信息。书面申请在接到日起3天内登记，口头申请当天登记。申请在登记日起30天内答复(法律另有规定除外)，不能按期答复的，应在7日内告知申请人原因。受理机关不拥有申请公开的信息，7日内转交拥有该信息的机关并告知申请人，如不知申请信息所属机关，7日内告知申请人。申请公开的信息已在媒体或互联网上公布的，政府机关只需答复媒体刊号、日期或网址等。答复申请受限制信息时，应说明法律依据。申请公开信息中含有受限制获取信息的，政府机关应提供可公开部分。下列情形政府机关可不提供信息：①申请内容无法确定申请的信息；②申请中没有写明用于答复的地址、电话等；③申请公开不属本部门的信息；④申请受限制获取的信息；⑤已向该用户提供过的信息。

2.7政府在互联网上公开的信息

政府在互联网上公开的信息包括：①基本信息；②立法活动信息；③参加计划和国际合作信息；④影响居民和地区安全的紧急事件及政府应对措施；⑤政府机关检查及结果信息；⑥负责人出席活动的官方发言和声明；⑦统计信息；⑧人事信息；⑨接待公民和法人申请的工作信息。

2.8信息公开的费用

口头答复的、互联网上公布的、涉及信息用户权利义务的政府信息免费。申请信息超出规定免费提供的信息量需收费，俄罗斯政府制定收费规定。收取的信息公开费纳入财政，主要用于复印、邮寄用户申请公开的政府信息，政府提供的信息如不准确，应免费书面告知申请者，说明理由，消除不准确信息。

2.9监督与责任

政府机关负责人监管本部门信息公开，政府机关制定管理规章。检察机关监察政府机关及公职人员执行《俄罗斯政府信息公开法》的情况。政府机关因决议、为和不为的行为对获取政府信息权造成侵害的，可被诉至上级机关或法院；非法拒绝公开信息和提供信息不及时、不准确、不符合申请要求等给用户造成损失的，应按民法典赔偿。

侵犯政府信息获取权的公职人员应受纪律处分，并依法承担行政、民事、刑事责任。

3《俄罗斯政府信息公开法》的主要亮点

3.1 内容上具有国际水准

《俄罗斯政府信息公开法》涵盖了政府信息公开的主体制度、范围制度、程序制度、监督与救济制度等主要内容，制定虽晚于欧美国家，但内容不逊于欧美国家的类似法律，在保障公民获取政府信息权方面的力度甚至更强。美国

《信息自由法》（The Freedom of Information Act，简称FOIA）为各国仿效之典范，《俄罗斯政府信息公开法》被称为俄罗斯的 FOIA，其国际水准表现为：①集 FOIA、《阳光政府法案》、《电子信息自由法案》的主要内容为一身，如囊括了 F O I A 规定的行政机关依职权或依申请公开政府文件、《阳光政府法案》规定的允许公众旁听行政会议、《电子信息自由法案》的有关信息电子化和拓宽政府信息获取渠道等内容；② FOIA 首要解决的是确保公众对政府信息的获取权、为公众提供获取政府信息的机会等问题，也是《俄罗斯政府信息公开法》的基点和最终目的；③ FOIA 只针对行政机关，《俄罗斯政府信息公开法》针对的是行政、司法、立法等所有国家机关，符合信息公开法逐步扩大义务主体范围的国际发展趋势；④两部法律有相似之处，但《俄罗斯政府信息公开法》的一些内容是 FOIA 没有的，在保障用户获取政府信息、最大限度为政府信息传播创造条件方面走在了前列，如规定政府办公场所设服务点供上网获取政府信息、公民有权获取立法机构文件、通过互联网公开政府信息等。

3.2 以保障公民信息获取权为基点和目的

俄罗斯重视公民信息获取权，《俄罗斯信息安全学说》将保障公民信息获取权列为信息领域中国家利益之首，政府非法限制获取、垄断和操纵信息等是俄罗斯信息安全的首要威胁。信息获取权狭义上指获取政府信息权，信息公开是实现这一权利的途径和必然要求，获取信息与公开信息形成权利与义务关系，政府信息公开制度理应基于信息获取权而建。《俄罗斯政府信息公开法》通篇用“信息获取”而非“信息公开”，可见整部法律内容体现对信息获取权的保障。“获取”表明立法目的、政府职责和公民权利，意味着公民有权获取信息，政府有义务提供信息。信息公开立法的目的是从宪法权利中分出查找、接收信息的权利，当权利、义务用“获取”代替时，意味着将获取政府信息的

权利摆在首位，而不是政府提供信息的义务。《俄罗斯政府信息公开法》体现了公民获取政府信息的“权利原则”，彰显了信息公开立法的理念主张和精髓内涵，“信息获取权的实现从规范形态上决定了信息自由立法的逻辑结构和制度匹配，从本质上影响着信息自由立法的根本理念”，通过确立信息获取权建设政府信息公开制度是必然的。

3.3 信息公开的义务主体（责任主体）范围广泛在俄罗斯，论及开放、公开时常混合使用术语“开放国家”、“大政府”，其中，“开放政府”被理解为“字面意义上的政府”，是具体的国家机关而不是所有国家机关的总和，使用“开放国家”可包含所有国家管理机构。如前文所述《俄罗斯政府信息公开法》中的“国家机关”指的是俄罗斯联邦和联邦主体国家权力机关及依法建立的国有机构。俄罗斯国家权力机关包括总统、立法、执行和司法机关，联邦主体内的行政区域实行地方自治，地方自治机构不属国家机关。本文使用的“政府”是广义的，包括联邦和联邦主体两级国家机关及地方自治机构。信息公开义务主体越广泛，公开信息的范围越广泛，公开可获得的信息就越丰富。所有国家机关的信息都应依法公开，而不仅限于行政机关。《俄罗斯政府信息公开法》调整的信息公开义务主体包括所有国家机关，适用范围较宽泛，是最广义的信息公开，有利于推进整个公共领域的信息透明度，最大程度地满足公众对国家信息的需求，顺应世界发展趋势，符合民主法治国家的建设需要。

3.4突出和重视利用互联网公开政府信息

互联网是《俄罗斯政府信息公开法》确立的传统与现代手段相结合、多层次、广覆盖、立体式的信息公开渠道体系中的主渠道，表现为条款占用篇幅最大、规定最详尽。该法列举规定了互联网上公开的政府信息目录，2011年和2013年的修订也是为完善互联网公开政府信息方面的内容。互联网技术发展应用冲击着政府信息公开，互联网的开放性、互动性、即时性、高速性为政府信息公开创造了良好的实施环境，成为政府信息公开重要、便捷和经济的载体。网络使政府信息公开制度价值更现实与真实，使这一制度基础更稳固与扎实。《俄罗斯政府信息公开法》根据互联网作为新媒体代表所具有的信息受众广、信息传播便捷、互动效应强等特点，突出其在政府信息公开中的地位与作用，使互联网成为获取政府信息的快捷渠道，这有利于政府变革服务理念，推动政府网站建设，提高电子政务水平，推进政府信息公开，符合国际发展趋势和俄罗斯互联网用户获取信息的习惯。

3.5“排除”和“列举”的混合式规定政府信息公开范围

政府信息公开的基本范围决定政府信息公开导向，是评判一国政府信息公开程度的重要指标各国对政府信

息公开范围列举了公开事项和排除式规定例外事项两种立法例，“列举式”简洁明确，利于公众监督，但可能挂一漏万，限制范围，因为肯定式列举无法全部列出需公开的政府信息；“排除式”则可以列举出所有政府信息公开与否，即除明确列举排除的情况外，所有政府信息均在公开之列，能较全面地列举公开的信息。基于“排除式”和“列举式”的特点和效果，《俄罗斯政府信息公开法》采取两种方式结合的“混合式”规定政府信息公开范围。首先，没有列举政府应公开的信息，而是采取“排除式”规定“受限制获取的信息”(第5条)：“获取按联邦法律规定属于国家秘密或法律保护的其他秘密受限制”，按“法无授权不可为，法不禁止即自由”推定“可获取的政府信息”是“法律不禁止的”；其次，采取列举式规定政府在互联网公开的九类信息，在侧重“排除式”的基础上吸收“列举式”优点，力图使政府信息公开范围更清晰明了。但是，“排除式”规定没有明确列举例外事项是一个缺憾。

4《俄罗斯政府信息公开法》的实施

4.1实施的意义

(1)公众通过获取政府信息监督政府，将能建立比任何形式国家监督、司法监督都有效的社会监督机制，预防和遏制腐败，为建设透明、廉洁的政府提供强大推动力。(2)政府信息网上公开是俄罗斯电子政府建设迈出的实质性一步，梅德韦杰夫批评电子政府建设缓慢、政府信息化水平低时，要求努力促成《俄罗斯政府信息公开法》的施行，期望推进电子政府建设、提高政府效率，他认为没有信息自由获取制度，建立电子政府是不可能的。(3)公众获取政府信息权得不到承认和保障，无从谈起开放信息社会建设，《俄罗斯政府信息公开法》提供获取政府信息的原则、方案，扫除信息社会发展的障碍。(4)俄罗斯弥漫着“法律虚无主义”，表现为重视权力集中，忽视权力制约、法制功能和人权保障，其根源在于政府。《俄罗斯政府信息公开法》有望提高社会法律素养，降低“法律虚无主义”程度。(5)《俄罗斯政府信息公开法》确立了公民信息获取权保障机制，明确了公民有权获取与其权利不直接相关的政府信息，司法案例表明2010年前官员和法院对此都不承认。(6)带动地方政府信息公开立法，83个联邦主体中有 79个通过了“政府信息公开目录”令。

4.2实施的保障

4.2.1法律法规保障

《俄罗斯宪法》规定，公民有权以合法形式查找、获取和自由传播信息，政府机关及公职人员保障每个人能在法律没有其他规定的情况下获取直接涉及本人权利与自由的文件。《大众信息媒体法》赋予了公民通过媒体获取政府信息的权利。《信息、信息技术与信息保护法》规定，政府信息公开为信息获取的基本原则，公民有权获取关系其权利的政府信息，不能限制其获取政府信息，政府机关侵害其信息获取权的行为可被诉至上级机关或法院，应赔偿非法拒绝提供或提供不及时、不准确、不符合申请的政府信息对信息获取者造成的损失。《联邦政府法》、《联邦主体立法和行政机关组建基本原则法》、《地方自治组建基本原则法》、《国家秘密法》、《商业秘密法》、《反腐败法》、《个人数据法》、《获取法院信息保障法》等都涉及政府信息公开。为配合《俄罗斯政府信息公开法》，俄罗斯修订了《大众信息媒体法》、《审理公民申请程序法》、《行政侵权违法法典》等，制定了《国家机关和自治地方机构服务法》，审议了《工作秘密法草案》。2009年，俄罗斯政府重新颁布了“保障获取行政机关信息”令，明确行政机关网站设计要求、信息公开目录及期限等，为行政机关提供专项资金，要求按期限和目录在官网公开并更新信息，俄罗斯经贸部每年4月前向政府提交行政机关执行该令情况报告等。2009—2011年国家杜马、联邦委员会、总统等也制定了类似法令。2013年，俄罗斯政府批准了政府机关以开放数据形式在互联网上公开的信息目录。

4.2.2政策措施保障

《“电子俄罗斯”联邦纲要》、《到2010年电子政府建设构想》、《信息社会纲要(2011-2020年)》、《信息社会发展战略》等对保障信息获取权、公开政府信息做出了明确规划，如政府研发采用信息通信技术，加强与公民、组织的有效联系，提高信息公开性，建设国家信息基础设施，保障政府信息传播与获取，建设政府网站用以公开政府信息，确保公众高效、便捷地获取国家服务。可见，俄罗斯政府为公民获取信息创造了条件，并通过立法保障其信息利用，为《俄罗斯政府信息公开法》施行确立了政策导向。2011年，梅德韦杰夫提议建设政府和专家之间的“大政府”互动平台；2012年2月，俄罗斯政府成立“开放政府”建设工作组；4月，俄罗斯申请加入“开放政府伙伴关系”国际组织(OpenGovernmentPartnership)；5月，普京发布“完善国家管理制度的主要工作”总统令，要求政府建500个“开放数据”库，组建新一届政府时设协调开放政府活动部；9月，俄罗斯政府成立了由梅德韦杰夫任主席的开放政府活动协调委员会，设“开放数据”委员会，负责将政府信息提供给非官方数据库使用。与此同时，俄罗斯政府还研制了《行政机关公开标准》草案，以提高政府信息公开的标准化。2013年，俄罗斯签署《开放数据宪章》，49个政府机关网站建立了“开放数据”板块，形成了1000多个数据库。建设“开放政府”之举为《俄罗斯政府信息公开法》的实施营造了政策环境。

4.2.3技术措施保障

鉴于政府信息化对《俄罗斯政府信息公开法》实施的决定性影响，俄罗斯政府出台了《到2010年联邦政府机关使用信息技术构想》、《联邦主体研发和利用信息通信技术示范纲要》、《政府网站的技术、程序、语言保障要求》、《政府机关使用信息通信技术的协调措施》等技术措施。2008年，俄罗斯政府投入30亿美元用于政府配备信息技术设备、接入互联网、建设网站和信息技术服务，开通了“国家服务”网站，25个联邦主体建立了37个多功能的地方服务中心网站，供公民获取政府信息与服务。总统、总理、国家杜马主席、联邦委员会主席等政要率先垂范，建立了官网公开工作行程、计划安排、文书等信息。

4.3实施的效果

通过测评政府网站信息公开情况考察《俄罗斯政府信息公开法》的实施效果是可行和有效的，因为透过政府网站的内容可评判政府机关或整个国家的公开或封闭程度、管理决策和行政程序的透明度、腐败和法律虚无主义倾向。2012年，信息自由研究所发布的年度测评报告显示，84个联邦行政机关基本都建有网站(2004年只有31个)。2007—2012年，俄罗斯政府网站信息公开程度总体呈提高趋势，联邦委员会和国家杜马的网站信息公开指数分别为61.873%和72.381%，联邦司法部门网站平均信息公开指数从63.58%升至80.51%。政府机关基本能依法在网站上公开信息，但存在信息公开不平衡、不全面、公开信息的结构和内容缺乏统一性、忽视公开期限、更新不及时等问题。政府网站公开信息内容仅半数符合要求，这源于政府对网站公开信息类型范围理解过窄。政府网站信息公开情况像面镜子，反映出《俄罗斯政府信息公开法》的实施对俄罗斯政府信息公开整体呈现良好的发展趋势具有积极促进作用。

4.4实施的前景及面临的挑战(1)腐败问题的挑战

透明国际公布的2012年度全球清廉指数报告中，俄罗斯在174个国家中排名第133位，G20国家①中排名最末，比2008年第147位有所上升，但“依然在各经济大国中排名垫底”，作为俄罗斯社会“一号公敌”的腐败顽疾阻碍着政府信息公开。

(2)执法实践的挑战

俄罗斯向来缺乏的不是法律而是有效的执行，虽有《俄罗斯政府信息公开法》，但许多政府机关仍对公众隐瞒信息。信息自由研究所的律师常参与司法诉讼，深感政府机关、法院对《俄罗斯政府信息公开法》的执行并不乐观，多个司法案例显示，政府机关不能正确、宽泛地理解“政府信息”，难以保证公民充分获取政府信息，限制了《俄罗斯政府信息公开法》发挥社会监督、问责政府的作用。

(3)复杂的保密制度的挑战

俄罗斯涉密法律法规数量众多，如《民法典》、《税法典》、《家庭法典》、《国家秘密法》、《商业秘密法》、《大众信息传媒法》、《通信法》、《审计法》、《档案法》、《安全法》、《个人数据法》、“国家秘密信息名录”总统令、“管理国家秘密的国家机关和组织的公职人员”总统令、“国家秘密的处理规定”政府令等，修订涉密法律使其与信息公开制度协调、制定工作秘密法等工作因难度大而并未有效展开，信息涉密成为信息不公开的最佳借口。

5《俄罗斯政府信息公开法》存在的不足

5.1在信息公开法律体系中的主导地位不牢

一些国家在信息公开法通过后，一般修订相关法律使其与信息公开法一致，赋予信息公开法特殊地位。俄罗斯有关国家管理的法律中含有太多不符合公开原则的规定，鉴于保障信息获取权的迫切性，《俄罗斯政府信息公开法》应高于这些法律，但实际却相反，这源于第2、12条规定的“适用本法时应考虑联邦和联邦主体法律对提供公开个别类型政府信息的规定”，第5条“受限制获取信息”更是将受限制获取信息范围限定在现行的甚至尚未通过的法律或行政法令决定之中。《俄罗斯政府信息公开法》没有为保障信息获取权提出改进、完善现行法律的措施，未触动现行法律，相反却要考虑其他法律的“特别性”规定，将属于自己规范的内容指向他法，意味着将信息是否公开和如何公开的决定权交由他法，这使其在信息公开法律制度中的主导地位有所丧失，“没有解决保障获取政府信息的所有问题”，而是迁就其他法律法规。

5.2受限制获取(即不予公开)信息不明确

《俄罗斯政府信息公开法》第5条“受限制获取信息”只提到国家秘密及联邦法律规定的秘密属于受限制获取的信息，不仅没有像FOIA那样逐条列出豁免公开信息类型，更没有明确限制获取的原因，这导致受限制获取(即不予公开)信息不明确。因此，有学者指出：“俄罗斯只有《行政机关审理受限制传播的工作信息程序章程》政府令，而没有《工作秘密法》，行政机关可按该政府令把任何非秘密性的工作信息列为受限制传播的政府信息，这种行政令替代法律确定工作秘密的做法有违宪之嫌。”也就是说，第 5条的规定如此不明确，可能使行政手段替代法律手段决定政府信息是否可以公开，其对受限信息规定宽泛、列举简单，缺乏明确性，给政府自由裁量权过大，阻碍信息公开法制的推行。О.В.Афанасьева也对受限制获取(即不予公开)信息不明确的规定提出了看法，她认为，信息公开目录决定信息公开法的质量，以是否列举受限制获取信息类型为标准，将信息公开法评为“最好”、“好”、“差”、“很差”四级，《俄罗斯政府信息公开法》属“很差”级。与多国对不公开信息以明文列举方式限定、尽量严格限制应保密事项、追求最大限度公开相比，《俄罗斯政府信息公开法》第5条的规定极不成功。

5.3公民申请公开政府信息存在障碍

《俄罗斯政府信息公开法》第20条3款规定的“政府机关有权不向申请者提供在媒体或互联网上公布的政府信息”是对公民信息获取权的限制，增加了公众获取信息的难度。公民不是总能获得媒体和网站上公开的政府信息是因为：①官方出版物印数少且多在官方部门内流通，政府部门常忽视应依法向图书馆缴送样本；②网络动态性使获取过往政府信息存在不确定性；③媒体和网络上的信息不全面，难以满足公民知情权，政府机关只告之网址而非具体网页位置，网站缺少搜索系统，导致信息在官网难以找到；④不是所有公民都有能力上网，没条件和需付费上网的公民的权利可能遭受侵害，购买报刊、付费上网获取政府信息不符合免费规定；⑤公开政府信息的媒体和网站类型不明确，用户获取政府信息可信度难以保证，“不确切的法律规定对社会有害”。⑥设答复期限有利于用户，但用1个月甚至更长时间(48天)答复申请的工作效率低。5.4政府信息公开的外部监督存在缺失

政府信息公开监督一般是内部和外部监督的二元模式，以免监督空谈，但《俄罗斯政府信息公开法》第24条对监督主体的规定存在外部监督缺失的问题。环顾域外，多数国家为监督信息公开而建立专门机构或设立独立信息官员制度，赋予监察专员监督职能，实践显示，不屈服政治和行政压力以及贿赂诱惑的专门信息公开监察机构是保障用户信息获取权的关键因素，法律批准成立类似机构并保护其活动是检验当政者保障公民获取政府信息决心的试金石。但是《俄罗斯政府信息公开法》没规定成立类似机构，未考虑人权事务专员处理“政府机构决议或为和不为行为”投诉时的权能(《俄人权事务专员法》第16条)，而将其纳入监督体系，未将制定并定期公布该法执行情况年度报告作为对该法施行的社会监督。社会参与监督是政府信息公开法施行的必要条件，应在法律中原则性规定。