哈萨克斯坦食品安全标准管理体系研究

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哈萨克斯坦地处“丝绸之路”经济带的重要位置，研究哈萨克斯坦食品安全标准管理体系，有助于在“一带一路”背景下促进中哈双边互利合作，并为中国消费者提供安全的进口食品创造有利条件。本文在文献检索的基础上通过定量和定性分析，对中哈食品贸易现状以及哈萨克斯坦食品安全标准管理体系的整体情况进行了分析。结果表明，哈萨克斯坦的食品安全标准管理体系具有自上而下和覆盖环节较全以及日益向国际通行规范发展的特点，同时欧亚经济联盟的相关准则是其不可分割的组成部分。

食品安全对人民生命健康具有重大影响，与社会稳定、国计民生息息相关，受到社会各界的广泛关注。

哈萨克斯坦是中国的邻国，自2013年9月国家主席习近平访哈期间首次提出共建“丝绸之路经济带”倡议以来，位于“一带一路”重要节点的哈萨克斯坦一直给予积极响应。2021年6月2日，习近平主席同哈萨克斯坦总统托卡耶夫通电话，就继续推动高质量共建“一带一路”，加强产能、贸易、农业等领域合作，共同打造“绿色丝绸之路”“健康丝绸之路”和“数字丝绸之路”等方面达成共识。近年来，中哈经贸合作总体发展势头良好，中国已成为哈萨克斯坦第二大贸易伙伴国，是哈萨克斯坦最主要的贸易和投资伙伴之一。哈萨克斯坦对华出口不断扩大，面粉、植物油、肉类、蜂蜜、骆驼奶粉等优质农产品已进入中国市场。未来，随着中哈双边进一步发挥互补优势，释放合作潜能，包括食品在内的中哈经贸往来将不断迈上新的台阶。

目前，我国对哈萨克斯坦食品安全标准领域的研究报道很少，仅有对哈萨克斯进口农业食品法规概况的阐述和对中哈口岸进出口贸易情况的研究，其中涉及食品安全领域的内容较少，李永生在俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦海关同盟成立伊始对其技术法规和检验措施进行了概述。因此，亟待对哈萨克斯坦食品安全管理标准体系进行研究，深化中哈双方在该领域的合作。本文从管理机构和标准构成两方面对哈萨克斯坦食品安全标准管理体系进行了分析。

1 研究方法和数据

采用文献分析法对哈萨克斯坦食品贸易概况和食品安全标准管理体系进行分析，总结其特点。

哈萨克斯坦贸易数据主要来自该国国家统计局、中国商务部网站等，其管理机构信息主要来自专业数据库和政府机构官方网站。

2 中哈食品贸易概况

2.1 哈萨克斯坦地理及对外贸易概况哈萨克斯坦地处欧亚大陆中心地带，全国人口约1888万，国土面积272.5万km2，为中亚最大，居世界第9位。根据英国经济学人智库发布的2020年全球食品安全指数报告，哈萨克斯坦在全球113个国家和地区中位列第32位（中国排名第39位），排名比2019年上升16位，成为年度排名上升最快的国家。

目前，哈萨克斯坦已与190多个国家和地区建立贸易关系，2020年对外贸易总额达865亿美元，其中出口额为475亿美元。

2.2 中哈食品贸易概况中国是哈萨克斯坦最主要的外贸对象国之一。据统计，2021年，中哈货物进出口总额为252.5亿美元，同比增长17.6%。其中，中国对哈出口总额为139.8亿美元，同比增长19.5%；进口总额为112.7亿美元，同比增长15.3%。据中国商务部网站数据，2015—2019年，哈萨克斯坦对华出口食品类商品的（类）总额呈现整体上涨态势，例如，2019年对中国出口的主要食品类商品（类）总额占当年对华出口总额的4.8%，而2015年该指标仅为1.9%。哈萨克斯坦对华出口的食品类商品主要为植物产品；食品、饮料、烟草；活动物、动物产品；动植物油脂类商品。

3 哈萨克斯坦食品安全标准管理机构

哈萨克斯坦根据本国国情建立了基本完整的包括食品安全标准在内的标准管理体系，框架清晰，责权明确，且有较好的协调机制。根据哈萨克斯坦《标准化》法，哈萨克斯坦所有与标准化相关的活动均须依据该法进行。该法规定，哈萨克斯坦国家标准化管理体系由7个自上而下的层级构成，主要包括：哈萨克斯坦共和国政府、国家授权（全权）机构、国家职能（职权范围涉及标准化）机构、国家标准化机构、标准化技术委员会、标准化技术专家、自然人和法人。因此，食品安全标准管理机构应属于该体系范围。

3.1 哈萨克斯坦政府根据《标准化》法，政府的职责是负责制定标准化领域国家政策的基本方向并组织落实、确定国家标准化机构以及宪法和其他法律赋予政府的相关职责。《食品安全法》明确了由政府负责制定食品安全国家政策的基本方向，并协调各国家授权机构之间的关系，批准食品安全领域的标准规范等。可见，政府在哈萨克斯坦标准化体系中处于决策顶层，虽然并不参与制定标准化文件的细则，但决定标准化的制定方向和是否生效实施。

3.2 授权（全权）机构哈萨克斯坦授权（全权）机构为国家权力执行机构，包括政府所属各部、委员会、局等。授权机构的职能包括执行国家标准化政策、协调标准化相关管理和执行部门、代表国家在国际和区域标准化组织中的利益、批准国家标准化计划、建议及其修订等。目前，哈萨克斯坦食品安全标准管理机构主要有贸易与一体化部及其所属专业委员会、农业部及其所属专业委员会、卫生部及其所属专业委员会。

3.2.1 贸易与一体化部哈萨克斯坦贸易与一体化部是根据2019年6月第17号和2019年7月第46号总统令并经政府第497号决议（令）批准重组成立的，主要职能是在以下领域制定和执行国家相关政策：发展和规范外贸活动、国际贸易；发展和促进非初级商品出口及服务；发展和规范国内贸易，完善贸易基础设施，发展交易所和电子商务；在消费者权利保护、技术监管、标准化和保障统一度量衡（包括战略、控制、实施和调节功能等）等领域实施跨部门（国家机关）协调。

该部下设技术调节和计量委员会、消费者权利保护委员会两个专业职能机构。从其职责和附属机构设置可见，该部是食品安全标准领域的重要法律《技术调节法》和《消费者权益保护法》的主要制定者和执行者，是在政府授权下具体制定包括食品质量和标准在内的技术规范条例的部门。

3.2.2 农业部哈萨克斯坦农业部是该国的中央执行机构，在农工综合体、灌溉和改良、土地资源及其他法律规定的权限范围内负责领导和决策。该部下设国家农工综合体国家监察委员会、兽医管理和监督委员会与土地资源管理委员会3个专业职能部门。

农业部是负责植物（包括植物源食品）和动物及其制品保护（检疫等）领域政策、规划、质量的制定与执行机构。农业部在标准化建设方面主要行使以下职能：参与起草和批准兽医卫生规则和其他规范性法律文件；起草和批准兽医领域的技术规范；制定和批准兽药和饲料添加剂生产、储存和销售的兽医卫生要求；制定和批准生产、饲养和销售动物场所的兽医卫生要求；制定和批准对动物产品及原料生产、宰杀、储存、加工和销售场所的兽医卫生要求；制定和批准国家兽医组织网络国家规范、兽医卫生鉴定办法、兽药和饲料添加剂测试办法、动物销售规则及兽药和饲料添加剂国家登记等规则。

3.2.3 卫生部根据哈萨克斯坦《食品安全法》，卫生部及其下属专业机构也是食品安全标准的授权管理机构之一。

哈萨克斯坦卫生部在公民健康、医疗与医药科学、卫生教育、国民卫生防疫福利等领域负责领导与决策，并对相关技术条例和标准规范的实施情况进行监管。根据章程，哈萨克斯坦卫生部与食品安全相关的主要职能包括：拟定并实施国民卫生防疫福利和公共卫生领域的国家政策；制订和实施上述领域的国家计划（规划）；制订和批准在其职权范围内的属于卫生防疫监管领域的食品安全规范文件；批准对食品进行卫生流行病学检查的程序以确定其安全性。该部下设卫生防疫监管委员会、医疗与制药监管委员会两个专业职能单位。

3.3 国家标准化职能机构哈萨克斯坦国家标准化职能机构的职责包括：根据相关法律法规提出关于修订和废除国家标准、国家间标准、国家技术经济信息分类表及向授权机构提交的标准化建议；与授权机构协商制定国家标准和国家技术经济信息分类；审查标准化文件和国家标准化计划草案；拟订设立标准化技术委员会的建议；参加标准化技术委员会和国家标准化机构、国际标准化组织的工作等。

3.3.1 技术调节和计量委员会哈萨克斯坦技术调节和计量委员会隶属于哈萨克斯坦贸易与一体化部，下设17个地方层级的分支机构。根据其章程，该委员会的主要任务是保障产品、服务及其过程的质量和安全，保护国家公民、法人和经济的权利、合法利益及健康运行；实施技术调节、标准化领域的国家政策，保障国家在合规领域计量、法律法规的统一性。

该委员会在标准化方面的主要职能包括：组织分析和评估技术条例（规范）草案是否符合国家技术法规政策和目标；与技术法规制定专家委员会、自然人和法人就技术法规问题进行协调；代表国家参加国际和区域标准化、计量、合规和认证组织，并参与国际和区域标准化工作，相互承认合规性结果；组织开展国家技术法规体系目录制定工作；制定国家技术法规体系规范；参与建立国家技术法规体系；形成有关技术法规制定的计划草案；执行国家在技术法规、计量统一、合规评定认证立法等领域的管理；对物质和材料的物理常数及特性标准参考数据开发和实施的相关工作进行区域间和部门间协调；对制定的技术法规进行审查、协调，以及暂停或取消技术法规的实施；组织分析和制定国家标准和国家间标准；国家标准、国家技术经济资料分类和标准化建议的登记（军事标准除外）；开展将国家标准纳入欧亚经济联盟相关技术法规标准清单的工作；批准国家标准化规划等。

3.3.2 兽医控制与监督委员会兽医控制与监督委员会隶属于哈萨克斯坦农业部，是在农业部职权范围内兽医和属于兽医卫生防疫监管范围内的食品安全等领域实施协调、执行和监管功能的国家机构。

根据委员会章程，在食品安全方面，委员会负责落实属于兽医卫生检疫监管范围内的食品安全国家政策，制定和批准有关保障食品安全国家监督的规划（计划），根据法律法规开展对技术条例所规定的各项兽医卫生防疫要求的执行情况进行监管，颁发兽医卫生检疫监管食品合规文件，协商属于兽医卫生检疫监管范围内的食品安全技术标准文件草案。3.3.3卫生防疫监管委员会卫生防疫监管委员会是哈萨克斯坦卫生部下辖的、在国民卫生防疫福利领域领导和实施国家政策的国家专业职能机构，监管包括食品在内的处于国家（包括欧亚经济联盟）卫生防疫范畴内的产品。

根据其章程，委员会在与食品安全相关的领域具有以下职能：制定禁止在哈萨克斯坦使用的潜在危险化学和生物物质清单管理法律条款与规范；监督相关技术条例的执行情况；制定属于国民卫生防疫福利国家监管范围的食品生产者登记号码的相关法律和规范；监管包括食品在内的处于国家卫生防疫监管范畴内的产品。

3.4 国家标准化机构根据《标准化法》，哈萨克斯坦国家标准化机构是具有国有（国立）法人地位的制定具体国家标准和计量准则的专业化机构。哈贸易与一体化部技术调节和计量委员会下属的哈萨克斯坦标准化与计量研究所（院）是该国的国家标准化机构。

该机构在包括食品安全在内的标准化领域的主要工作包括：制定基本的国家和国家间标准（依据欧亚经济联盟相关规定），审查标准化文件草案及其修改情况；基于优先产业对标准化文件进行分析和系统化；建立、协调和调整标准化技术委员会；参加技术规范文件和标准化文件以及标准和目录信息索引的正式出版和发布；开展和（或）参加技术法规和标准化领域的研究；起草国家标准化计划，并对其进行修改和（或）补充。

3.5 标准化技术委员会根据国家标准化体系主体自愿参与的原则，标准化技术委员会在经济部门中组建并根据经济部门确定的标准化工作开展跨部门一级的标准化工作。技术委员会的主要职能包括：参与制定和起草标准化文件；组织国家标准草案内容的技术讨论；提出编制国家标准化规划建议；参与标准化领域的学术研究以及不同层级标准化组织技术委员会的工作。该委员会的成员由不同部门（领域）主体的代表组成。

标准化技术委员会属于非法人的咨询顾问性机构，由各行业技术专家在自愿的基础上组成，开展产品、技术和服务的标准化工作，在制定标准方面发挥着重要作用。因此，各经济生产部门（包括食品生产者）成立的技术标准委员会是哈萨克斯坦标准化体系中的重要组成部分。与食品安全标准相关的技术委员会包括：哈萨克斯坦标准化与计量研究所下设的标准化技术委员会；设在阿拉木图技术大学的食品技术、质量与安全技术委员会；由国际生态学院（努尔-苏丹市）、哈萨克斯坦标准化与计量研究所、能源部绿色经济司等多部门专家组成的“生态清洁产品、技术与服务”技术委员会；哈萨克斯坦农业大学下属的“有机产品”技术委员会等。

3.6 标准化技术专家标准化技术专家指具有行业标准化知识和经验的专业人士，根据《标准化法》，各行业组织根据具备的专业技术教育和标准化知识、标准化工作经验来确定标准化技术专家。标准化技术专家参与标准化领域的活动时代表本组织的利益。

标准化技术专家的职权范围包括：参与国家标准化政策的实施；参与制定和审查技术法规和标准化领域的规范性法律行为、标准化文件；参与标准化技术委员会的工作；参与标准化领域的研究；参与制定国家标准化计划（规划）等。

3.7 自然人和法人根据《标准化法》，哈萨克斯坦的自然人和法人有权根据其经济与专业需要，在相关行业（领域）组织和开展标准化活动，其中包括：参与哈萨克斯坦标准化领域规范性法律行为的制定；参与标准化文件的制定、监督、修订、废止和更新；就与标准化领域相关的问题向授权机构、国家标准化机构、标准化技术委员会提出诉求；参加标准化技术委员会的活动；建立下辖标准化单位和服务机构；参与标准化领域的研究活动等。

4 食品安全标准构成

4.1 按标准发布机构层次哈萨克斯坦目前采用的标准包括国际标准（如ISO体系）、国家间标准(ГОСТ)和国家标准(СТРК),如果单指一个国家的标准，还可继续划分为地区标准(РСТ)、产业标准（OСТ)和企业标准(СТП)。

哈萨克斯坦于2015年1月1日起正式加入欧亚经济联盟（其前身是2010年正式启动的俄、哈、白关税同盟）。根据欧亚经济联盟规定，联盟的技术规范对成员国具有强制约束力，成员国只能以联盟技术规范确定的产品清单制定国内标准，联盟政府间标准优于成员国的国内标准，在没有联盟相应政府间标准的情况下适用联盟成员国的国内标准。欧亚经济联盟成员主要适用国家间标准(ГОСТ),该类食品农产品技术规范的制定基于俄罗斯相关法规和标准，并引用了欧盟标准和ISO标准制定的相关规定。

2015年底，哈萨克斯坦加入世界贸易组织（WTO），根据入世要求将本国的动植物检疫措施与世界动物卫生组织、国际植物保护公约组织和国际食品法典委员会保持一致。因此，哈萨克斯坦本国的食品安全法律法规除了与欧亚经济联盟保持一致外，还遵守WTO等国际组织有关该领域的规定以及经哈政府批准的国际条约（规则、规范、标准等），如食品领域的标准体系ISO22000。

由此可知，哈萨克斯坦有关食品安全的标准由国内（即国家标准СТРК)和国家间（主要是欧亚经济联盟成员国及部分独联体国家采用）标准(ГОСТ)组成，但国家标准首先要符合（或采纳）国家间标准。

4.2 按食品生产全过程划分根据食品生产全过程划分，食品安全标准覆盖从开发、生产、流通、利用到销毁的全过程。

食品开发阶段的安全标准应包括食品安全指标，食品保质期，食品的包装、标签、工艺条件（阶段）的要求，食品安全生产控制方案，研究方法、风险评估、最小化方法以及处理和销毁危险食品的方法等方面的标准细则。

食品生产（制造）必须使用符合国家食品安全标准的原材料和食品添加剂，应当按照国家标准的要求设计和实施质量体系以保证食品的质量和安全。食品生产必须采用符合质量安全规范性文件要求的食品原料。

食品分装、包装和标签必须遵守食品包装、标签和所用材料的规范性文件要求，包括产品的食品和生物价值、用途和使用条件（特殊用途食品）、食品制造方法和条件（用于食品浓缩物和半成品）、储存条件和保质期、食品生产日期、食品添加剂、饲料和饲料添加剂、生物活性食品添加剂、转基因成分的组成等内容。

在食品存储和运输阶段，相关法人和个体在储存、运输食品、材料和产品时必须遵守相关规范性文件的要求，并在随附文件中进行确认。

在食品流通阶段，行为主体（包括个体企业家）和法人必须遵守规范性文件的要求。出口的食品必须符合哈萨克斯坦法律规定的要求，除非进口国的法律和标准另有规定；进口食品需符合哈萨克斯坦食品安全法律法规的要求。

4.3 通用和特殊食品安全标准根据海关联盟“食品安全技术条例”（TPTC021/2011，现在依然被欧亚经济联盟认可并执行）规定，凡海关联盟成员（欧亚经济联盟）的食品安全标准均需遵守该条例的技术规范要求。

该技术条例对食品安全的通用（一般性）标准制定了要求，规定所有食品必须符合该条例规定的安全指标，主要包括：食品微生物病原性安全要求、食品微生物非病原性安全要求、食品安全卫生要求、铯-137和锶-90放射性核素的容许水平要求、未加工的动物源食品原料质量安全要求以及鱼类、甲壳类动物、软体动物、两栖动物、爬行动物及其加工产品的寄生虫安全要求等。

此外，该条例还对粮食（食品）生产原料的安全（第13条）、食品的保藏、运输等过程进行了规范（第17条）。例如，第13条规定未经加工的动物源性食品原料应当未受到天然（或合成）激素、生长剂、抗生素和其他兽医药（至屠宰前从动物组织器官中清除）作用及影响；食品生产原料的贮存，应当在保证防止该原料变质和不受污染的条件下进行；当使用运输工具和（或）集装箱同时运输不同食品或与其他货物混装时，运输工具必须具备确保食品不接触、不受污染和改变食品感官特性的条件。

该条例对特殊食品的安全也做出了专门的技术要求。这类特殊食品主要包括转基因食品以及针对特殊消费群体（婴幼儿、孕妇和哺乳期妇女）的食品等。例如，条例规定当食品中转基因物质含量超过0.9%时，必须申报检测并加注标签；针对特殊消费群体的食品，在生产（制造）时，不得使用含有转基因生物的食品（食品）原料；1岁儿童的食品稠度必须符合该年龄儿童消化系统的生理特征；儿童饼干不得含有超过25%的添加糖；儿童烘焙食品的盐含量不得超过0.5%；儿童食品中不得含有天然咖啡因、杏核和醋等。条例还对儿童在不同年龄段（幼儿、学龄前和学龄段等）的食品质量安全指标分别做出了详细规定。

4.4 按食品及其相关类型划分根据海关联盟“食品安全技术条例”，将食品安全要求规范涉及的食品划分为若干类，分别对应相应的技术标准。这些分类主要包括：肉和肉制品，奶和奶制品，禽、蛋及其加工制品，鱼和鱼产品，面粉-谷物和烘焙产品，糖和糖果产品，果蔬产品，油脂制品，饮品，以及其他食品；与食品加工相关的包括食用生物活性添加剂等。海关联盟及哈萨克斯坦食品安全职能机构对每类食品均编制了相应的技术标准。

5 结论

5.1 伴随着中哈食品贸易的不断扩大以及“一带一路”倡议的推进，必须重视对哈萨克斯坦食品标准管理体系的研究如前文所述，哈萨克斯坦对华出口食品类商品（类）总额呈现整体上涨态势，随着“一带一路”倡议的推进和两国互惠贸易的进一步发展，来自哈萨克斯坦的进口食品将会不断增加。哈萨克斯坦对华出口的食品类商品主要为植物产品、食品、饮料、烟草以及动物产品等，均与人民生命健康直接相关。因此，必须加大对哈方食品安全标准管理体系等方面的研究，深化在该领域的双边合作，制定互利共赢的进出口食品检验检疫制度。

5.2 哈萨克斯坦食品安全标准管理体系具有自上而下和覆盖环节较全的特点哈萨克斯坦非常重视食品安全问题，具有较健全的食品安全标准管理体系，在英国“经济学人”智库发布的“2020年全球食品安全指数报告”中的排名甚至高于中国。

哈萨克斯坦的食品安全标准管理体系较为完善，具有从政府层面到自然人参与等自上而下的特点，食品安全标准覆盖从开发、生产、流通、利用到销毁的全过程。此外，还对婴幼儿、孕妇、哺乳期妇女和儿童等特殊消费群体的食品做出了专门规定。

5.3 欧亚经济联盟有关食品安全准则是哈萨克斯坦食品安全标准体系不可分割的组成部分欧亚经济联盟成立于2015年，哈萨克斯坦是其创始国之一。作为区域最重要的经济和贸易一体化组织，欧亚经济联盟的技术规范对成员国具有强制约束力，根据欧亚经济联盟的规定，成员国只能以联盟技术规范确定的产品清单制定国内标准。同时，哈萨克斯坦海关法典、食品安全法等也明文规定，当其食品安全相关条款与欧亚经济联盟准则不符时，以后者为准。此外，欧亚经济联盟其他成员国的某些标准在该联盟和哈萨克斯坦本国均无相应政府间规定的情况下也适用哈食品安全监管体系。

5.4 哈萨克斯坦食品安全标准体系日益向国际通行规范发展哈萨克斯坦现在已是世界贸易组织的正式成员国，要遵守世贸组织等国际组织有关该领域的规定和承担经哈政府批准的相关国际条约的义务。哈萨克斯坦在其“哈萨克斯坦-2050”战略中提出“到2050年将使哈萨克斯坦进入世界最发达三十国之列”的宏伟目标。为此，哈萨克斯坦将进一步完善市场经济和民主化建设，促进其经济融入全球发展进程，加快包括立法在内的制度体系向国际标准靠拢，为促进包括食品在内的本土产品扩大出口，其食品安全标准也日益向国际通行规范发展。