哈萨克斯坦能源法律制度探析

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哈萨克斯坦能源储备丰富，是中亚能源大国。1991年哈萨克斯坦宣布独立后，其能源开放及对外合作逐年加强。为了对其“油气立国”的政策提供法律支持，哈萨克斯坦先后颁布了多部法律。目前，哈萨克斯坦关于能源的主要法律为《矿产资源及矿产资源利用法典》。近年来哈萨克斯坦政府一直致力于走绿色经济发展道路，以实现向低碳经济转型的目标。基于这一目标，对哈萨克斯坦能源立法的现状、发展阶段、主要制度、特点及发展趋势进行较为系统的分析。

哈萨克斯坦(以下简称哈国)作为中亚五国中经济最强的国家，其自然资源丰富，不少矿藏储量在全球储量中占很高的比例。哈国独立后，为尽快摆脱经济危机，改造经济结构，依据本国拥有的丰富的石油天气等资源，确定了以石油、天然气为主的能源工业优先发展的方向。之后，哈国加大了能源的开采力度，实行“油气立国”“资源富国”的能源政策。为了对能源的发展提供法律支持，哈国政府先后颁布修改了多部法律。最新的立法为《矿产资源及矿产资源利用法典》，该法典的颁布进一步表明哈国对能源发展的重视。2020年国际能源市场发生了巨大的动荡，2022年1月，哈国发生了内部暴乱，哈国能源发展面临内外双重压力，在此背景下哈国能源部提出了新的能源发展规划与目标。

一、哈萨克斯坦能源主要立法及发展阶段

(一)哈萨克斯坦能源立法

哈国能源领域的法律制度主要为《矿产资源及矿产资源利用法典》(以下简称新资源法典)。此外，在哈国《投资法》《税法》《民事诉讼法》等法律中也有相关内容。2018年6月28日，哈国最新颁布的新资源法典生效，该法典是目前哈国能源领域最基础的法律，发挥着普遍的指导作用。

哈国新资源法典包括10个部分35章278条，分别是总则；地质矿产资源的利用；安全利用矿产资源；矿产资源利用领域的国家机关；与资源利用有关的争议、违反资源法的责任、资源利用与环境保护领域的国际合作；矿产资源地质研究；油气勘探；铀矿开采；固体矿产资源勘探与开采；矿产资源利用空间、手工采金业及最终和过渡条款等。其立法目的是保障哈国矿产资源基础的可持续发展，以促进国家经济增长和社会福利。立法目的主要是保护国家地下资源的所有权，执行国家政策，调节地下资源利用领域的关系，维护国家、公民的利益，保障地下资源使用者的权利，为吸引矿产资源地质研究和矿产资源利用的投资创造条件等。

新资源法典确立了哈国能源领域一些重要的原则：国家矿产资源基金的合理管理原则，指为了国家经济增长和社会福利，授予矿产资源使用权，要求要物尽其用，对矿产资源的资金投资要审慎决定；保证矿产资源利用的生态安全原则，要求尽可能避免对环境的破坏，在使用地下资源时应当以无害环境的方式进行，并采取措施防止对矿产资源的污染，减少对环境的有害影响；最大限度简化矿产资源使用矿权发放审批程序,实施“先到先得”原则；矿产资源利用者诚信原则，指矿产资源利用者在对矿产资源利用面对国家监督时，如果符合法律的形式要求，应当推定其行为诚信；获得矿产资源利用领域的信息原则，要求国家应当确保公众可以获得除本法典或哈国其他法律另有规定外的矿产资源利用领域信息；矿产资源利用条件的稳定性原则，因为矿产资源的开采主要是采用地下开采的方式，因此在地形复杂或其他情形下，应当尽量保证地表的稳定性。

(二)哈萨克斯坦能源立法的发展阶段

能源在哈国的经济中占据十分重要的地位。哈国政府对于能源的立法工作非常重视。其独立至今共经历了三个时期，即从单一调控模式到双重调控模式再回到单一调控模式。其中，2018年新资源法典的颁布可以说是哈国能源立法历程的里程碑。

1.单一调控阶段

哈国独立后于1992年出台了《哈萨克斯坦共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)，开启了油气资源单一的法律调控模式，这部法律的颁布意味着哈国在油气领域开始有法可依。制定该法律的目的是调整矿产资源的所有权、开发、加工，利用和地质研究，保护矿产资源、企业、组织、团体和公民的权利，加强在这一领域的立法工作[3]。它的主要内容规定了矿产资源的使用者、使用者的义务、使用的期限、争议的解决方式等。这一时期哈国油气领域的法律制度还显得较为单一，不尽完善。

2.双重调控阶段

1995年6月，哈国颁布了《哈萨克斯坦共和国石油法》(以下简称《石油法》)。随着《石油法》颁布，哈国的能源资源法律制度调控的目标自然分为石油和其他资源，可以理解为哈国进入了双重调控模式时期。这部法律将石油作为一种具有战略意义的资源被单独列出，强调了石油在哈国地位的重要性。该法主要规定了石油许可证的发放、石油开采、矿产资源的保护。其中还规定了哈萨克斯坦共和国拥有按照国际市场价格向外国的矿产利用者或本国非国营《石油法》是一部相对完整的法律，包含了对国家利益、投资者的权利、外国投资者的法律保护等。1996年1月27日，哈国颁布了《矿产资源及矿产资源利用法》，该法是哈国现行的矿产资源法律中最重要的法律之一，其取代了1992年的《矿产资源法》，于1999年9月1日起生效，包括总则、地下资源利用管理机关、地下资源环境保护、人身及人员安全等主要内容。随着社会环境的变化，哈国政府对《石油法》和《矿产资源法》都进行了相应的修改，例如《矿产资源法》，它先后经历了1999年、2004年、2005年、2006年、2007年五次修正完善。

3.重回单一调控阶段

2010年，哈萨克斯坦修订了《矿产资源及矿产资源利用法》，该法取代了之前的《石油法》和旧的《地下资源法》，新的《矿产资源及矿产利用法》规定了地下资源使用者在对哈萨克斯坦国家经济利益或国家安全造成实质影响的情况下，国家有权单方面修改地下资源使用协议的条款，国家不再签订地下资源开放方面的产品分成协议。目前，仅容许外资在国家勘探和生产方面进行合作，但是对于该法颁布之前签署的协议不具有溯及力。哈国政府于2011年宣布，1995年的《石油法》和1996年的《矿产资源及矿产利用法》不再具有法律效力。由此，我们不难看出，在哈国油气资源的对外合作中，哈方越来越急于获得主动权和话语权。该法律的颁布使哈国在能源领域的各个单行法集合统一起来，由双重调控模式重回单一调控模式。直至2018年颁布了《矿产资源及矿产资源利用法典》，均是对单一调控模式的加强。

二、哈萨克斯坦能源法律制度主要内容

(一)矿产资源的使用权制度

1.使用权的获得

哈国2018年颁布的《矿产资源及矿产资源利用法典》(以下简称新资源法典)明确了矿产资源的使用权是一项不可分割的物权，权利主体可以是自然人也可以是法人；使用权人可以是一个以上的人，在这种情况下使用权是共有的形式。将使用权同时授予两人以上的，在转让使用权份额时，两人根据其份额对使用权共同所有，所有权关系由哈国民法进行调整。矿产资源使用权通常通过申请资源利用许可的矿产利用者收购他们份额内石油的优先权等。证和签署资源利用合同这两种方式产生。资源使用权的取得方式有政府授予、通过民事法律行为进行使用权份额的转移、法人改组时的继承三种。该矿产资源使用权受法律保护，除了新资源法和哈国其他法律的特别规定外，任何人不可剥夺矿产资源使用权，该权利随合同或者许可证的终止而终止。

另外，矿产资源使用权许可证的取得需经相关人员主动申请，申请表由主管当局批准。一个许可证只适用于一个资源区域，但除法律特殊规定外，一个主体可以申请数量不限的资源许可证，许可证的终止和无效情形由新资源法典明确规定。矿产资源利用合同签订时，其内容、履行和终止程序都由新资源法典规定，合同双方一方为代表哈国的主管机关，一方为资源使用者。

2.使用权的转让

新资源法典规定，使用权主体可以转让其权利份额。通过民事法律行为或者哈国法律规定的其他情形转让使用权的，可以发生矿产资源使用权的转移，但是持有固体矿产勘察许可证、矿产资源地质研究许可证等在有效期第一年内的禁止转让。矿产资源使用权的转移以变更许可证或者相应的变更资源利用合同的方式进行。使用权持有人和购买人需联合向许可证的颁发机关或合同签订的国家机关提出申请，办理许可证变更或者资源利用合同变更的文件。主管机关在收到申请的7个工作日内可换发许可证或签订补充合同，也可拒绝换发，但要说明理由，申请人可以在收到通知结果的10日内提出上诉。

3.使用权的抵押

新资源法典规定矿产资源使用权可以按照该法典规定的程序和条件进行抵押，但是法典规定不得抵押的除外。对法典规定可以抵押的矿产资源使用权进行抵押时，严格在授予该权利的国家机关进行登记，抵押的效力自登记时发生，抵押登记的程序以哈国不动产抵押程序为准。

(二)能源主管机关、管理机关

哈国地下资源的所有权属于国家，哈国政府根据其所有的资源的种类和重要性不同，分别确定了相应专业的国家管理机关进行管理。

1.哈国政府及主管机关

哈国政府是资源管理的最高级别的机关，其职责和权利较为笼统，负责管理所有资源利用领域的事务，主要包括制定资源利用领域的国家政策的基 本方向，以及实施政策的战略和战术措施，如为保障国家安全、人民生命健康安全及保护环境，对地下资源的利用规定限制和禁止；确认地下资源战略清单；履行《宪法》、本法典、其他法律和哈国总统法令赋予的职能。

为了落实哈国政府制定的相关政策，代表国家保护其在地下资源领域的利益，哈国政府还专门确定了各资源领域作为中央执行机关的主管机关。主管机关代表哈国利益，其主要职能为：制定和批准国家地下资源基金管理方案；依据本法典的规定制定和批准地下资源利用领域的法律文件；授予和终止勘探和开采碳氢化合物、铀矿，勘探和开采固体矿产资源的使用权；监督地下资源的利用者遵守碳氢化合物和铀矿开采合同条款，以及固体矿产勘探和开采许可证条款等。

2.其他专业管理机构

对应主管机关，哈国还有专门的矿产资源专业管理机关。哈国对于矿产资源的管理机关分类较为细化，主要有固体矿产领域的全权管理机构、碳氢化合物领域的管理机构、铀矿开采授权管理机构、地下资源研究授权机构等。这些专业机构的职权与之特定的领域相对应，按照哈国《宪法》、本法典、哈国其他法律和哈国总统法令的规定执行国家政策，规范和监督各自领域的业务。这种精细专业的分类管理，在很大程度上简化了手续，方便哈国开展能源的利用与合作。

(三)国家优先购买制度

新资源法典中规定了国家在能源领域的优先购买制度，即在新签订和新资源法典颁布之前签订的资源利用合同中，依照哈国法律或者合同享有优先权的个人和组织，对于所转让的地下资源战略地段的使用权，以及在有组织的证券和其他有价证券市场上发行的股票，国家享有优先购买权。国家的优先权利适用于在有组织的证券市场首次发行和发行过的股票和随后向他人转让的股票、石油地质储量超过5000万吨或天然气地质储量超过50亿立方米的战略区域、位于里海的哈国部分领域、含铀矿床的区域等。

(四)能源安全开发利用制度

新资源法典规定的地下资源的安全开发利用制度，包含资源开采利用时的生态安全，具体为：地下资源利用业务，包括生产项目和其他项目的预测、规划和设计，应当符合哈国环境法律的要求。在哈国环境法律没有相关规定的情况下，禁止在没有相应的环境许可证或国家环境鉴定结论的情况下进行资源利用作业；资源开发时的工业安全，在作业时应当符合哈国对工业安全的要求，资源利用者有保证遵守哈国法律规定的安全施工规则和标准，并采取预防和消除事故、职业病的措施。同时，禁止威胁人的生命健康、对自然人和法人造成物质损失的地下作业。哈国政府对资源安全开发利用的规定，体现其对环境和人的生命健康保护问题的重视。

三、哈萨克斯坦能源法律制度的特点

哈国能源法律每一次的颁布和修订都是对社会和经济发展变化的反映，是对实践中发现的问题和不足的完善。新资源法典是对之前各部能源立法的整合和创新，以法典的形式呈现，颇具特色。

(一)重视与遵守国际规则，以有利于开展国际合作

哈国的能源利用主要是通过国际合作的方式进行。就新资源法典的内容来看，一个显著特点就是哈国政府助推其法律国际化，这对其开展国际合作提供了便捷的政策支持，客观上有利于进行国家间的交流与合作。新资源法开宗明义地指出：如果哈萨克斯坦共和国批准的国际条约规定了与本法典不同的规则，适用国际条约的规则。随着世界一体化进程加快和“一带一路”倡议的实施，哈国的国际能源合作越发频繁。只有不故步自封，提供更多可行的法律支持才能吸引更多的投资者，因此对于国际规则的重视与遵守就显得尤为重要。

(二)法律制度修改频繁，以尽力贴近国际能源市场变化

哈国经济发展迅速，法律作为上层建筑要适应经济基础的变化并对其起指导作用。哈国《矿产资源法》颁布以来，为了使其适应不断变化发展的能源市场，历经了多次的修改和补充。特别是2015年哈国货币大幅贬值，急需国家对产业结构做出调整，以提高抗风险的能力。新资源法典对这些问题做出了相应的回应，继续支持“哈萨克斯坦含量”，以保护本国企业，提高本国产品的竞争力，对应对国际风险提供了法律支持。2019年，在新冠肺炎疫情的冲击下，哈国的能源合作也遭受了重创，哈国政府于2021年7月再次对新资源法典作出调整。哈国政府根据能源市场的变化不断对其能源法律制度进行修改，有助于其融入并拓宽国际市场，给疲软的经济注入活力。

(三)新资源法典内容全面，实体法与程序法合为一体，适用性强

新资源法典内容全面，涵盖了能源领域方方面面的内容。既有立法的目的、意义、原则这些指导性的规定和能源领域基础概念的界定，也有能源种类的明确分类并确定了相应不同的管理机关，又有能源开发利用申请的主体、申请的不同方式、申请的程序等可能发生的权利义务关系，从权利的获得、发生争议时的解决到权利的终止均有明确的规定。不难看出，新资源法典体现着哈国对能源的重视和立法的审慎态度。作为能源领域的基础法，新资源法典语言文字简洁，内容基础广泛，实体规范和程序规范合并一体，不论是对投资者还是哈国普通公民来说，都有利于对法律的了解和把握，具有很强的适用性。

(四)能源分类专业细化，管理部门权责清晰

新资源法典中对能源种类的细致划分，可以说是哈国能源立法技术进步的一个很重要的体现。能源是一个集合名词，包含着很多的种类，能源领域涉及的对象及开发利用本身就纷繁复杂，具有很强的专业性。在新资源法典中对能源的种类和利用方式做出了专业细致的划分，并确定了不同的管理机构。如碳氢化合物管理机构、铀矿管理机构、固体矿产资源管理机构、地质研究管理机构等，这些机构的职权有明确的法律规定，权责清楚。新资源法典不仅仅对能源的种类做出了分类，还根据资源种类的不同分别规定了各类资源的利用条件和哈国政府对各类不同的资源所持的不同态度和政策，便于本国和外国投资者了解。

四、哈萨克斯坦能源法律制度变化发展的趋势

(一)完善风险预警制度，以提升风险防范能力当今世界，全球经济一体化加速推进，各个国家

和地区间的经济联系越来越紧密。新冠肺炎疫情的暴发使得全球经济陷入低迷，为了防止疫情蔓延，许多国家采取的“封国封城”、关闭边界等措施导致国际石油市场萎缩，国际原油价格暴跌。哈国国内的疫情防控措施导致哈国石油产品消费减少，加上与之相邻国家的疫情防控也使得哈国油气出口量大幅减少。2020年1月以来，法国、瑞士、意大利等国家

市场的变化不断对其能源法律制度进行修改，有助降低了对哈国石油的进口，导致哈国损失大约8.63亿美元。2022年1月，哈国突然爆发严重的内乱，据相关媒体报道该事件的一部分原因是哈国液化气储量不能满足本国需求，哈国政府企图通过大幅涨价的方式缓解该现状，引发了群众的不满和反抗的情绪。目前来看，哈国能源法律制度的风险预警制度不够，甚至缺失，是不符合哈国国家安全战略的。因此需要哈国政府充分考虑可能发生的种种情况，不仅对已然的情况作出法律规制，还需尽量考量可能发生的状况作出相应的前置性规定，制定完善的风险预警制度，在发生紧急情况时可以及时有效地提供应对手段，防患于未然。

(二)聚焦可再生能源开发利用制度，推动向低碳经济转型

为了应对气候变化，目前已有约60个国家确定了实现“碳中和”目标，为实现这一目标，全球的能源行业正处于加速转型阶段[8]，2009年哈国政府出台了《支持利用可再生能源法》。2021年2月26日，哈国宣布将制定新的《可代替能源法》，考虑建立基于可再生能源的绿色经济发展模式，并宣布到2060年实现碳中和的目标[9]。基于此，哈国政府更新了可再生能源的目标：到2030年将可再生能源在发电领域的比重从之前的10%上调至15%。能源的稳定供应和生态环境的改善是哈国政府的优先要务，而造成哈国环境污染的很大一部分原因就是能源的开发利用，比如温室气体排放的主要来源就是能源行业。目前，哈国主要经济来源依靠的还是石油、天然气、铀矿、煤炭等化石能源，仅就发电来看，哈国70%的发电量来源于煤炭发电，使用煤炭发电对环境带来的危害可想而知。可见减轻对原始化石能源的依赖，注重清洁能源的开发利用是走绿色发展模式的最佳道路。哈国能源部于2021年批准了多个可再生能源项目，并决定投放大量资金在可再生能源领域，这表明了哈国政府发展可再生能源的强烈意愿。因此，哈国政府需要结合实际情况的变化及时修改完善相关法律制度，为实现该目标提供法律支持。

(三)积极消除国际合作的壁垒，推进投资合作深入展开

2018年6月，新资源法典的颁布标志哈国能源立法开始与国际接轨，为开展国际合作提供了更加完善的法律保障。近几年，虽然哈国与中国、美国、俄罗斯等国的能源国际合作愈发紧密，但是哈国经济发展仍未达预期，很不景气。为了提升其能源开发利用技术水平和缓解国内就业压力，哈国政府在投资经营、劳动力准入、利润分配和资源使用规则等方面对外商投资设置了相应的壁垒，在国际合作方面出现了一定的倒退。如哈国对外国工人的劳务管理更加严格，规定外国投资商与其签订合同时需签订一份利润超额协议，土地使用也规定只有十年的期限等，而矿业投资的特点是前期投资大，收益见效慢，这些对投资商限制的规定在一定程度上不利于开展国际合作。合作是维持经济利益的长远之举，哈国政府需要借鉴国际相关立法加强其法律制度的国际化程度，更加遵守国际规则，为深入开展国际合作保驾护航。

(四)不断拓宽法律调整范围，构建完整的能源产业链

传统能源的开发利用一直是哈国经济发展的重点，随着经济的发展和科学水平的提高，能源的利用方式不再限于简单的开采加工，哈国政府要多在能源利用产业链上下功夫，充分利用能源储量丰富这一优势开发出更多能源的周边产品稳定其经济发展。哈国能源部于2021年推出了《2024年前的能源发展战略规划》，该规划指出2021—2023哈国政府将大力扶持油气行业，推动油气产业向高附加值产品出口导向型企业转变、。开发油气的高附加值产品，如通过化工产业链的延伸可生产出丁二醇、乙二醇等，而这产品也是一些高档纺织品、高弹力针织品的主要原材料，这些产品在医学、化妆品领域也被广泛使用，这表明油气领域除了传统的利用方式外还潜藏着巨大的经济价值。高附加值产品的开发是一项需要高新技术人才的项目，新资源法典主要调整的是对石油、天然气、铀矿、碳氢化合物等能源以传统利用方式而产生的一系列法律关系，所以哈国政府需要相应的拓宽能源法律制度的调整对象，通过法律手段鼓励本地人才的培养和国际人才的引进，增设多种能源开发利用方式，助力更加稳健顺利地实现企业转型，构建完整的能源产业链。

(五)关注国内市场主体权益保护，平衡经济利益和能源安全

哈国能源严重依赖出口市场，能源行业是哈国经济发展和财政收入的主要来源。哈国政府一直采取的是大力鼓励投资，积极开展能源外贸的政策，但是随着哈国经济的快速发展，其本身的能源需求也大幅增长，出现了国内市场主体的能源需求得不到满足的情况。目前，某些领域能源供给已经出现较为严重的问题，甚至对本国居民的发电、取暖等日常生活有了严重的影响“安全是发展的前提，发展是安全的保障”，这两者不可顾此失彼，因此，哈国秉持“油气立国”的宗旨，将保持油气行业持续的出口潜力，确保油气开采利用和风险之间的平衡，确保能源销售所得与基础设施建设平衡贯彻到法律制度中就显得尤为重要与紧迫。相信其通过不断完善能源法律制度，能源利用利益与能源安全的平衡问题也会很好的解决。

五、结语

能源的开发利用是哈国的经济支柱，哈国自独立至今一直致力于完善其能源利用的相关法律并取得了积极的成果。当今世界全球化进程加快，各国之间的联系越发频繁，哈国也与很多国家建立了能源合作伙伴关系。自2018年开始，其能源法律制度逐渐与国际相接轨，呈现出了重视与遵守国际规则、贴近国际能源市场变化、内容覆盖面广、能源分类专业细化、管理部门权责清晰等特点。当下哈国出现的经济困难，给哈国政府提出了新的要求，哈国政府只有顺应和制定能源发展的新要求与新目标，不断完善风险预警制度，聚焦可再生能源开发利用，构建完整的能源产业链，平衡经济利益和能源安全，不断完善能源法律制度，才有可能走出困境，迈入新的经济发展阶段。