哈萨克斯坦共和国生态法典

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哈萨克斯坦生态环境脆弱，近年来，随着哈萨克斯坦经济的迅速发展，生态环境每况愈下。为缓解生态压力，实现可持续发展，哈萨克斯坦政府采取生态立法措施予以规制。基于对哈萨克斯坦生态立法阶段和《哈萨克斯坦共和国生态法典》主要法律制度的考察，分析哈萨克斯坦生态法律制度特别是生态法典的特点及发展趋势，以及哈萨克斯坦加强生态保护立法对我国的借鉴意义。

哈萨克斯坦共和国(以下简称哈国)地处亚欧大陆内部，受大陆气候影响，气候干燥异常，自然条件造就了哈国原始脆弱的生态系统。进入21世纪以来，哈国经济发展日新月异，但与之相随的却是国内生态环境的恶化。哈国自然资源较为丰厚，蕴藏着充裕的矿产资源，这为哈国经济发展提供了得天独厚的基础条件，但不容忽视的是其各项能源的开发逐渐受到日益脆弱的生态环境的严重制约。水土流失、土地荒漠化加剧、大气污染、水污染、咸海水量急剧减少等生态问题接踵而至。哈国政府亦认识到生态问题的严重性及紧迫性，恢复生态平衡刻不容缓。因此，哈国在推动经济发展的同时，不断将生态治理提上日程，出台了多部与生态保护相关的法律规范，尤其是颁布了最具代表性的《哈萨克斯坦共和国生态法典》，无不体现出哈国政府对解决生态环境问题的决心。

一、哈萨克斯坦生态保护立法

基于特殊的生态环境条件，哈国政府对于生态保护立法向来较为重视，自独立以来，哈国生态环境立法经历了初始、发展、成熟三个阶段。三个阶段的立法演变深刻彰显了哈国生态保护立法理念的发展进步与法律制度的不断优化和完善。

(一)初始阶段

哈国设立与生态保护相关的立法始于1991年颁布的《保护赛加羚羊种群的法规》。为遏制20世纪90年代以来珍稀保护动物数量急剧减少的情况，挽救濒危野生动物，哈国政府出台此法旨在保护国内珍稀物种，达到维持生物多样性的目的。哈国于1992年颁布《关于保护乌拉尔-里海流域鱼类孵化场的规定》，该规定立足于该流域内鱼类孵化场周边水环境的治理，为本国渔业的可持续发展奠定了基础。哈国随后于1996年颁布了《地下资源及地下资源利用法》，在该法第5章专门规定了资源利用损害环境的有关争议问题，包括违反资源法的责任、资源利用与环境保护领域的国际合作等内容。不难看出，在哈国生态立法初期，立法尚不成熟，政府仅针对出现生态问题的领域进行了专门的立法规制，此种立法模式下产生的法律规范不具有普遍适用性，不利于本国生态环境保护活动的整体性开展，但在一定程度上反映了哈国政府解决国内生态问题的迫切性。

(二)发展阶段

哈国于1997年3月颁布了《生态评估法》，于1997年7月颁布了《环境保护法》。自此，哈国对生态环境的法律规制已经开始由区域性、零散性立法逐步向综合性、系统性的立法发展。2002年3月颁布了《大气保护法》，开始针对大气问题展开系统性规制。2003年6月哈国颁布了《土地法》，规定了合理利用和保护国家土地资源的相关条文并规定政府应当严格规范国内土地的使用过程等内容。于2003年7月颁布了《森林法》，确立了国家对于森林资源的保护规则，其中明确规定对于违反生态保护法的自然人及组织，必须严格依法进行损害赔偿。2003年9月颁布的《水法》明确了哈国水资源立法的目标为：建立以人口合理用水为目的的水关系、保护水资源不受污染和枯竭、防止和消除对水的有害影响。还作出对于水资源的种类、供给、使用等均由哈国政府统一规范管理的基本要求。2007年哈国又对《环境保护法》予以重新修订。通过上述立法的发展可以看出，哈国政府对生态立法的质量和可适用性提出了更高的要求。随着生态立法水平的不断提高，哈国生态保护立法逐步向系统化发展，一定程度上节约了立法成本，相较之前的立法更具有可适用性。

(三)成熟阶段

随着哈国生态保护立法的不断充实与完善，哈国于2016年颁布了《哈萨克斯坦生态法典》，该生态法典在《环境保护法》的基础上整合了其他零散的生态环境相关法律条文，同时增加了符合国际生态发展趋势及本国生态保护发展实际的新条款，是哈国生态立法的一大进步。

经过近年来不断地修改与补充，哈国生态法典愈发成熟，在充分借鉴经合组织国家和欧盟国家在生态保护方面的成功经验之后，哈国政府于2021年1月颁布了最新版的《生态法典》，并宣布于2021年7月1日起开始实施。新法典对国内生态保护领域的问题进行了更加系统性的规制，增加了诸多顺应国际生态发展最新趋势的内容，将本国绿色经济的发展及国际生态合作问题进行了更深入的规制，相比哈国之前的生态立法，该法典现代化水平显著提高。

二、哈萨克斯坦《生态法典》的主要内容

哈国《生态法典》的主要任务是通过实行高水平的生态保护政策及严格的政府监管制度，预防和减少国内各种形式的生态损害，确保构建哈国可持续发展的生态基础，加强国际生态合作，促使经济发展与生态环境变化相协调，推动绿色经济的深入发展。法典内容极具现代化特色。

(一)《生态法典》的立法原则

《生态法典》中确立了生态立法的各项基本原则，作为开展生态关系法律监管的重要依据。首先，规定了纠正原则。要求应当尽可能消除生态损害造成的后果，在无法消除的情况下，应当利用现代科技技术尽可能减少损害后果，当损害后果未得到纠正或减少的情况下，应当依据本法典进行相应的替代补救。其次，规定了预防原则。主要针对可能造成生态永久性损害，或对公民身体健康造成严重损害的行为，应当在经济可接受成本的范围内积极预防，并及时对可能造成的负面影响进行评估。此外，还规定了比例原则，要求在能够满足生态立法目标的前提下采取最经济实惠的措施；污染者赔偿原则，要求对于造成生态损害的责任人，应当承担严格的赔偿责任；可持续发展原则，明确自然资源是哈国的重要财富，必须保持其可持续利用，并且规定了在政府的生态政策决策中，应当优先考虑自然生态系统并保持其可持续性；社会参与原则，规定公民可以参与政府对生态问题的决策，并发表自己的意见；生态系统性原则，规定政府及官员的决策应当考虑完整的自然生态系统，防止对生态系统造成负面影响。该法典在总则中规定了具体的生态立法原则，并将其贯彻于具体的法律规则之中，为法律规范的制定及在实践中的适用提供了方向和指引。

(二)《生态法典》的主要制度

1.主体的权利义务与生态责任承担

《生态法典》中明确了生态保护领域各主体的权利与义务。首先，法典明确了政府有权制定国家生态环境政策的主要方向并予以执行，有权开展国际生态合作，并履行哈国在国际条约中的相关承诺。《生态法典》对自然人、法人、非营利组织、协会、工会或其他团体的生态权利及义务进行了详细规定。社会主体有权根据哈国法律获得及时、完整和可靠的生态信息；有权参与政府在环境问题上的决策及生态法律的起草过程，有权参加与生态环境相关的听证会；有权向国家机关反映造成生态损害的事实并获得相应的答复；有权向法院提起因生态行为侵权的诉讼。该法典对非营利组织的职权作出了特别规定，经国家确认的非营利组织有权采取生态环境保护措施、执行生态环境保护和改善工作，有权对部分生态领域进行全面监督；有权发起或组织听证会，执行本国生态教育活动。法典规定所有主体均应当履行保护本国自然资源，遵守本国生态立法的义务。

《生态法典》中亦规定了违反生态法律的责任承担及生态争议的解决措施，明确规定违反哈国生态立法者要严格依法承担相应的责任。此外，行为人承担行政责任或刑事责任并不免除其因违反生态立法所需承担的民事责任。对于环境争端的解决需按照哈国相关法案规定的方式予以解决。

2.生态定额与生态评估制度

《生态法典》中规定了生态定额制度，要求本国设置环境质量标准、环境质量指标、排放标准、技术标准、废物储存及埋藏限额、允许物理影响自然环境的标准、允许人为对环境的影响标准、在勘探或碳氢化合物开采过程中设置硫公开分布的限制标准等。通过设置具体的生态限额，确定环境的可接受程度，要求在可接受的范围内开展日常活动，进而确保自然生态系统的可持续运作。

《生态法典》确立了哈国的生态评估制度。生态评估包括识别、研究、描述和评估拟定活动或拟定文件实施过程中可能对生态造成的直接或间接的影响。生态评估的目的包括为哈国生态立法提供必要材料，以及为哈国开展拟定活动或执行拟定文件提供基础依据。法典规定了生态评估的类型主要包括：战略生态评估、环境影响评估、跨界影响评估、简单程序的环境评估。此外，法典规定生态评估的过程在遵循法典的基本立法原则的基础上，还需遵循更有针对性的原则，例如：潜在生态危害原则，即生态评估需深入研究其潜在及实质性的影响，以确定采取损害最轻的措施；兼容性原则，即执行拟定活动或拟定文件时要确保不能使当地人民的生活环境质量下降等。

3.生态控制与生态文化制度

《生态法典》规定了生态控制制度，主要包括国家生态控制和社会生态环境控制。国家生态控制是由国家生态环境保护局授权的活动，旨在确保个人和法人遵守哈国环境立法的要求。国家生态控制的形式包括不探访对象的预防性控制，对受试者的预防性控制，以及检查三种形式。法典确定了国家生态控制的范围，国家生态控制官员的任命及权利义务。规定国家生态控制应当公开，且须制作生态控制年度报告，生态环境保护机构应当将生态控制结果及时在官网公布以便公众知悉。社会生态控制的目的是为了引起公众对生态问题的关注，并促进生态保护机构活动的开展，社会生态控制可由哈国法律规定的非营利生态保护组织依据《生态法典》进行，是否符合社会生态控制的非营利性组织，由国家生态环境保护局确定，并向社会予以公布。

《生态法典》中规定的生态文化是一种知识技能和价值导向系统，用以表达和定义人类与自然的关系。为了创造生态文化，国家采取措施确保生态信息的传播，加深人们对自然及生态环境的认识。国家大力支持生态教育事业的发展，并开展整体化的生态教育，以可持续发展为基础，促进哈国生态文化的传播。同时，国家制定了长期生态教育行动计划，逐步改善生态教育教学方法，培训生态教育专家，积极创新国内生态教育方法，促进国内生态文化的形成。

4.紧急生态情况下的处置制度

《生态法典》中规定了紧急的生态情况和生态灾害区确定的具体内容。首先，对紧急生态情况、生态灾害区等基础性概念予以明释。其次，规定了将某些地区宣布为紧急生态区或生态灾害区的法定程序，政府设立创建委员会负责对生态区域进行勘测，分析数据、材料，进行生态研究，确定区域生态状况等一系列程序性活动，规定生态状况评估的标准应当由环保领域全权机关予以确定。此外，规定了紧急生态情况和生态灾害区的法律制度，要求对区域内的生态状况进行及时监测并确立受灾人员的损失赔偿规则，以及违反法律后应当承担的具体责任。同时还强调一旦发生区域性的生态灾难，自然资源使用者必须全权负责并将该区生态环境恢复原状，对处于紧急生态状况下或受生态灾害影响的人应当及时进行社会保护和损害赔偿。

5.国际生态保护合作制度

哈国《生态法典》中规定了与国际合作相关的内容，规定哈国在环保和自然资源利用方面要积极进行国际合作，明确国际合作的开展应当以公认的国际法基本原则和规则及国际生态环境保护条约为依据。规定了国际合作的经济来源包括成员缴纳的会费、生态损害补偿款、财政拨款等。明确规定违反生态法所承担的国际责任。此外，还确立了环境保护和自然资源使用领域的国家间合作机制，包括交换生态信息数据、进行联合生态监测、共同保护生物物种、发放生态环境开展许可证、共同进行生态评估、紧急情况跨境及时通报及国家造成生态损害的赔偿责任。规定了环保领域国际条约的落实，包括制定和批准行动计划、确定环保领域执行国际协议的国家机关。此外，特别要求有关机构应当对本国所参与国际条约的有效性作出持续性的分析。

三、哈萨克斯坦《生态法典》的主要特点

哈国系列生态保护立法是基于哈国国情及司法实践的产物，尽管立法及修订较为频繁，但无不体现哈国生态立法的与时俱进，无论是立法理念、立法技术还是制度内容都呈现出鲜明的特色。

(一)法律术语运用清晰精准，便于法律适用

哈国对于立法方面的态度是相当严谨的。首先，法典开篇明意，指出法典设立的意义和目的，总则部分对整个生态法典中的专用名词进行了详细的解释。其次，法典内部结构明确，条理清晰，法典内部对于法言法语的运用和具体条文的解释都规定得相当清楚，语言使用简洁规范，此种立法手段能够使社会公众明晰法典具体内容，为广大民众在实践中遵法守法提供了便利，同时也在很大程度上减少了司法部门在实践中对法律适用出现的问题，精简法律程序，提高生态环境案件的处理效率。

(二)法典立法逻辑严谨，兼容性较强

就生态法典来看，哈国采取了“篇-章-条”这种典型大陆法系的法典编纂体例，立法思路明确简洁。法典总则部分对生态法典的立法的目的、相关原则、基本概念作出了详细阐释，对国家内部生态部门的职权划分等基本问题都作出详细规定，此外，对于生态规划、生态标准、生态要求、环境影响评价制度和生态鉴定等基本制度和工具都作出明确规定。分则部分则对纷繁复杂的自然客体除了作类型化的区分以外，还针对不同自然客体的种属关系进行高度的抽象和概括，如此就避免了内容规定上出现缺漏，又避免了立法结构包罗万象的大杂烩弊端，立法逻辑严谨，内容较为全面，兼容性较强。

(三)吸收国际生态保护先进理念，注重国际合作

哈国出于对国内生态保护的重视，在生态及环境保护方面特别注重国际合作和国际公约与协约的适用及国际标准的采用。近年来，哈国积极与各个国家就生态环境保护达成协议，不断与各国就生态保护问题进行交流沟通，不断学习国际社会先进的立法理念，弥补本国生态保护立法方面的不足。例如，哈国通过借鉴经合组织国家及欧盟国家在生态保护方面的宝贵经验，强化工业企业对于环境污染的责任义务，并引入了废弃物分类管理制度，提出建设废弃物发电厂等具体措施，并及时将其补充规定在法典之中，是与时俱进的正确举措。《生态法典》中规定了国际生态保护合作的内容，一定程度上促进了哈国与其他国家就生态问题的交流与合作，也便于及时吸收国际社会先进的生态立法理念，进而不断充实国内立法，使国内生态立法与时俱进，持续走在时代发展的前沿。

(四)生态保护涉及面广泛，富有针对性

《生态法典》在总论部分规定了国家基本生态问题之外，在分论部分中对生态问题进行了细化，囊括了与生态环境有关的各个方面，并对每个方面中的各个环节都作出较为细致的规定，包括大气、土地资源、地下资源、水资源、森林资源、生物资源、特别保护区等具体生态领域。几乎对国内每一个生态较为薄弱的环节都进行了有针对性的立法，包括对该领域内的生态保护、生态恢复、生态损害归责及损害赔偿等问题。法律规范从内容到形式上都比较全面具体，减少了法律规范的空缺，避免了生态环境保护实践中出现无法可依的情形，体现了哈国政府对本国生态问题的高度重视，也反映出政府对生态保护立法所持的审慎态度。

四、哈萨克斯坦生态保护立法的发展趋势

(一)深化国际生态保护制度层面的交流与合作近几年，哈国积极与各国进行生态保护方面的

合作，例如，在“中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国关于在21世纪继续加强全面合作的联合声明”中表示，国际社会应当加强生态合作，双方将在环境保护、合理利用自然资源等方面开展合作，交流经验和技术；2021年，哈国与芬兰在生态领域进行合作会谈中，约定将扩大在生态、林业和渔业领域的合作联系；以及与俄罗斯签署关于发展自然保护区的合作计划等。未来，除了不断加强技术经验领域的合作以外，在立法层面也会有更深入的交流。目前，哈国生态立法体系已经较为完善，但生态保护的进程是漫长的，在未来生态保护实践过程中会出现各种纷繁复杂的情况，本国生态立法未必能面面俱到，在本国法律及政策缺失或难以处置的情况下，要及时加强与各国之间的交流，积极参考他国相关立法，学习他国先进的生态理念，总结他国对相关问题的处理经验，不断提高本国生态立法技术，通过不断充实和完善本国生态环境保护法律规范，促使国内生态环境中存在的问题都能在良好制度的指引下得以妥善解决。

(二)不断完善生态保护制度，保障实现“碳中和”目标

哈国是全球较早加入《巴黎协定》的国家之一，哈国政府承诺于2030年将温室气体排放量减少15%。在2020年12月召开的联合国气候峰会上，哈国政府提出哈国将于2060年前实现碳中和的目标，并为本国顺利实现碳中和目标作了详细可行的规划，颁布了《2060年前实现碳中和目标政策声明》，并计划于2022年完成《实现碳中和目标战略》草案。众所周知，发展低碳经济对哈萨克斯坦来说是一项艰巨且复杂的工作，哈国70%的能源消耗来自煤炭能源，要想摆脱“煤炭依赖”实属不易。哈国政府迎难而上，保证要将实施过程中的每一个环节都落实到位，并表示本国必须在2050年前进入低碳经济轨道，到2060年顺利跻身“碳中和”国家行列。这是一项雄心勃勃的任务，尽管哈国已有《生态法典》作为理论支撑和保障，但碳中和目标的实现过程必定困难重重，问题不断。这需要哈国政府及时颁布更为细致、更加全面的法律制度为本国碳中和目标的实现保驾护航。只有相关立法更加细致完善，实施过程才会更加顺利，才能确保哈国碳中和目标如期达成。

(三)强化宪法引领，将生态保护融入国内各部门立法

尽管生态治理问题在哈国占有举足轻重的地位，但浏览哈国其他部门立法后，不难发现，哈国其他部门立法中对生态保护问题甚少提及，在作为根本法的《宪法》中仅仅规定了国家应当制定有利于人的生存和健康的环境保护目标；以及公民有义务保护自然和珍惜自然财富。仅这两条涉及了生态环境保护，可见哈国政府尚未将生态问题作为一个国家的根本问题规定在宪法中，这显然是不符合发展趋势的。此外，生态问题涉及的方面是极其广泛的，民事、刑事、行政领域都会有所涉及，但目前除了哈国行政法中对生态违法行为规定了赔偿责任之外，其他领域都尚未对生态问题进行规制，生态保护作为一种理念也尚未融入其他部分法的立法之中。将生态保护融入国内各部门立法之中已经是国际生态立法发展的大趋势，相信未来哈国对于生态理念的贯彻也将更加全面，国内其他部门进行相关立法时也势必会全面考虑生态问题，将生态保护理念体现在本国其他各项法典之中。